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          中國農村能源行業協會民用清潔爐具專委會秘書處

          任東明:中國可再生能源政策為何成功?

          中國爐具網    作者:任東明    來源:南方能源觀察    日期:2022-10-17 09:26:39    瀏覽:621
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                 爐具網訊:從3億千瓦到11億千瓦,十年間,我國可再生能源裝機規模大幅增長,發電量占比穩步提升,水電、風電、光伏發電、生物質發電的裝機規模均穩居世界第一,風電光伏并網裝機合計6.7億千瓦,是2012年的近90倍。

                 回顧過去十年,可再生能源經歷了從政策扶持到市場驅動的過程,從注重建設規模到“建與用”并重的跨越式發展,形成了較為完備的技術產業體系。

                 十年間,市場機制在可再生能源開發與利用中的作用凸顯。在平價階段,以電價補貼為核心的激勵政策退出,可再生能源電力消納保障機制初步建立,可再生能源開發建設管理由規??刂妻D向消納責任引導。隨著可再生能源成為新增電源主體,參與市場成為必然趨勢,可再生能源的環境價值需要通過市場機制進一步體現。

                 大力發展可再生能源是我國實現碳達峰、碳中和目標的重要支撐。展望未來,我國可再生能源將進入高質量躍升發展新階段,鞏固提升可再生能源產業核心競爭力,加快構建新型電力系統,促進可再生能源大規模、高比例、市場化、高質量發展,將成為建設清潔低碳、安全高效的能源體系的重要內容。

                 中國宏觀經濟研究院能源研究所任東明:

                 進入21世紀以來,經歷了二十多年快速發展的中國可再生能源,無論是市場規模、制造能力、技術實力還是全球影響力,均取得了舉世矚目的巨大成就。以水電開發為例,截至2021年底,全國水電累計并網容量已達到3.91億千瓦,約占全國發電總裝機的17.7%,發電量1.34萬億千瓦時,約占全國發電量的15.7%。在三峽工程建設之前,我國能制造的水輪發電機組最大單機容量只有30萬—40萬千瓦,而在三峽工程完工之后,我國在2001年先后開工建造的小灣、龍灘電站的水輪發電機組單機容量就達到了70萬千瓦。之后,又開工了單機容量77萬千瓦的溪洛渡電站,世界首臺單機80萬千瓦的向家壩水電站和單機容量達100萬千瓦的白鶴灘水電站。截至目前,我國還參與建造了約320座海外水電站,總裝機超過8100萬千瓦,絕大部分裝備都來自國內制造,業務遍及140多個國家和地區,已成為全球水電開發領域的引領者。

                 再以風電開發為例,截至2021年底,我國風電累計裝機容量超3.4億千瓦。同時,風電全產業鏈已基本實現國產化,產業集中度不斷提高,風電設備自主研發水平和制造水平持續上升,目前已能自主制造5兆瓦以上的陸上風機和12兆瓦的海上風機,且在不斷推出可靠性高、電網友好、場景適應性強的機組,在智慧感知、智慧診斷、智慧協同方面正在實現智能化全面升級,為全球風電技術進步和裝備成本下降奠定了基礎。2021年,中國向海外出口風電機組886臺,容量為3268兆瓦,同比上漲175.2%;至2021年底,中國風電整機制造企業已出口的風電機組共計3614臺,累計容量達到9642兆瓦。

                 此外,我國太陽能產業發展也是一大亮點。截至2021年底,我國太陽能發電累計裝機已突破3億千瓦,占我國全部發電裝機的12.9%。同時,在市場快速發展的推動下,我國已建立起上下游一體化、自主完備的光伏產業鏈,生產能力已躍居全球首位。2021年,我國多晶硅的產量已增長到50.5萬噸,光伏電池的產量高達23吉瓦。從關鍵材料來看,2012—2021年這十年,我國多晶硅產量提升了6倍多,在全球市場的占有率也從30%提升到78.4%以上。

                 在可再生能源快速發展過程中,我國出臺的各種支持政策發揮了積極作用,其中許多成功的經驗值得分析和總結。從政策演變的過程來看,我國對推動可再生能源實現規?;l展的初心從未發生變化;對實現清潔能源逐步替代傳統能源的總目標從未發生變化;對支持可再生能源產業盡快做大、做強的努力從未發生變化;對發揮政府引導與市場靈活性配置資源相結合共同促進可再生能源持續健康發展的理念從未發生變化。

                 把過去可再生能源發展的二十年分成不同階段來分別研究,不難發現,在不同的發展階段,我國的可再生能源政策目標、具體路線和措施也呈現出明顯的差異,究其原因,主要是不同發展階段可再生能源發展面臨的主要矛盾是不同的,因此相關政策也必然在具體目標、實現路線和措施方面做出相應調整,這也恰恰說明了我們的政策制定工作具有實事求是和靈活性的特征。

                 本文將重點對過去二十年我國可再生能源的發展歷程進行回顧,并對不同發展階段我國可再生能源政策的變化和特征進行歸納總結,同時對未來政策發展方向進行展望。

                 規?;七M階段(2001-2010)

                 規?;七M階段主要是指2001年到2010年這十年,即“十五”規劃和“十一五”規劃實施階段。這期間我國經濟呈現高速增長,同時能源供應出現明顯不足。能源資源總量少、優質資源少、人均占有量低、保障程度低等問題凸顯。以當時的能源消費量估計,我國煤炭剩余儲量不夠使用100年,石油剩余儲量不足15年,天然氣剩余儲量不足30年,能源供應形勢非常嚴峻。同時,隨著化石能源消費量的不斷攀升,環境污染的壓力也與日俱增。例如,當時的煤炭開采累計已造成40萬公頃的土地塌陷,每年污水排放量約30億立方米?;茉刺貏e是煤炭的使用排放二氧化硫造成的酸雨面積更是占到全國國土面積的1/3以上,局部地區更為嚴重。因此,盡快以清潔的可再生能源替代高污染的煤炭等化石能源就成為必要。于是,千方百計擴大可再生能源產業規模,解決我國能源供給不足和環境污染問題就成了這一時期可再生能源發展的基調,各類政策也相繼出臺并實施。

                 具有里程碑意義的政策是2006年1月1日正式實施的《可再生能源法》,提出了包括總量目標制度、強制上網制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度在內的五種基本制度。

                 在以《可再生能源法》為基礎出臺的諸多政策中,比較有代表性的政策包括《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》《可再生能源發電有關管理規定》《可再生能源產業發展指導目錄》《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》《國家發展改革委關于調整電網電價的通知》《可再生能源中長期發展規劃》《可再生能源發展“十一五”規劃》等。上述政策初步構建了我國可再生能源政策體系,有力推動了這一時期我國可再生能源的規?;l展。從2001年到2010年,水電裝機規模從7700萬千瓦增加到2.16億千瓦,風電裝機規模從38萬千瓦增加到3131萬千瓦,光伏發電裝機規模從24萬千瓦增加到86.4萬千瓦。

                 這一時期,在關于可再生能源發展的相關新聞報道中我們經常會聽到諸如風電三峽、七大千萬千瓦風電基地、金太陽工程、綠色能源示范縣等熱詞,這從另一側面反映了該階段我國可再生能源產業規?;l展進程和政策發展軌跡。

                 快速規?;A段(2011-2020)

                 快速規?;l展階段主要是指2011年到2020年這十年,即“十二五”規劃和“十三五”規劃實施階段。這期間,隨著經濟繼續高速增長,能源消費總量也在同步快速增加,人口、資源與環境之間的矛盾更加明顯,因此,提高清潔能源消費比重、推動能源轉型就成為這一階段能源發展的戰略方向。國家也適時提出了推動能源生產和消費革命的戰略,并明確提出了到2020年實現非化石能源消費占比15%的目標。

                 伴隨可再生能源的快速發展,一些問題也逐步暴露,例如補貼資金嚴重不足,并網消納問題日益嚴重,具體表現為“三棄(棄水、棄風和棄光)問題”的出現。同時,光伏產品的大量出口又引發了歐美的“雙反”,出口受阻的現實迫切需要我們啟動國內市場以消化過剩的光伏產能。因此,解決上述問題就成為該階段各類政策出臺的總基調。在所有政策推薦方案中,呼聲最高的政策是可再生能源配額制(RPS)和綠色證書。這一時期陸續推出的政策包括全額保障性收購制度、風電開發預警機制、目標引導機制、光伏“531新政”、風電“競價新政”、平價上網、補貼退坡、自愿性綠證系統、消納責任權重等。

                 具體來說,為解決補貼資金不足問題,2015年12月,國家發展改革委發布了《關于完善陸上風電光伏發電上網標桿電價政策的通知》,對風電、光伏電價進行了下調。隨后在2016年底和2017年底,國家發展改革委又分別發布了《關于調整光伏發電陸上風電標桿上網電價的通知》和《關于2018年光伏發電項目價格政策的通知》,繼續對風電和光伏上網電價進行調減,這個過程也就是業界俗稱的“補貼退坡”。

                 除了“補貼退坡”之外,為了緩解補貼資金不足問題,2017年有關部門還頒布了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》,目的是引導全社會的綠色消費,促進清潔能源利用。

                 2019年,國家發展改革委、國家能源局又公布了《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》,明確提出鼓勵滿足不要國家補貼、執行煤電標桿電價兩個條件的風電、光伏項目發展。2020年,財政部等部委又下發了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》,明確提出以收定支,合理確定新增補貼項目規模,以及按合理利用小時數核定中央財政補貼額度的規定,預示著我國對可再生能源項目進行大規模電價補貼的時代將退出歷史。

                 為解決可再生能源發電并網消納問題,經過多年的醞釀,2016年3月《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》終于出臺。隨后2016年7月,又公布了風電投資監測預警機制,明確提出在紅色預警區域暫停風電開發建設等要求。2018年《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》(所謂“競價新政”)和《關于2018年光伏發電有關事項的通知》(所謂“531新政”)也紛紛出臺。2019年5月,具有中國特色的可再生能源配額制政策即《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》也終于發布,明確提出對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重的要求。

                 在這一階段,政府還發布了《可再生能源發展“十二五”規劃》和《可再生能源發展“十三五”規劃》,實施了包括金太陽工程、新能源示范城市、光伏領跑者計劃、農(湖、漁)光互補項目、光伏扶貧工程、北方清潔供暖示范項目等在內的眾多示范工程。

                 在上述政策的推動下,我國可再生能源出現快速規?;l展。從2011年到2020年,水電裝機量從2.3億千瓦增加到3.7億千瓦,風電裝機從4784萬千瓦增加到2.8億千瓦,光伏發電從293萬千瓦增加到3億千瓦,生物質能發電從700萬千瓦增加到2952萬千瓦。

                 這一時期的相關新聞報道中經常能聽到的熱詞包括高比例可再生能源、綠色電力市場、外送通道、靈活性電源、智能電網、融合發展、光儲直柔、能源互聯網等,同樣也反映了該階段我國可再生能源產業快速規?;l展中面臨的主要矛盾和政策調整方向。

                 高質量發展階段(2021—)

                 可再生能源高質量發展階段主要是指2021年之后我國可再生能源發展時期,主要包括“十四五”規劃和“十五五”規劃實施階段。這期間,正是我國社會主義建設進入新時代,經濟發展進入新常態的重要階段,可再生能源發展應順應新時代高質量發展的要求,進一步提升在能源電力中的占比,以助力“雙碳”目標的實現。同時要提高發展質量,以自身的高質量來推動全社會的高質量發展??稍偕茉凑邔⒕o緊圍繞大規模、高比例、高速度、高水平、高效率、高效益的總基調陸續推出。

                 目前,已經出臺的相關政策包括2020年12月生態環境部印發的《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》和《納入2019—2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》,這標志著全國碳市場建設邁出關鍵一步。特別是《碳排放權交易管理辦法(試行)》明確提出光伏、風電、生物質能供熱及發電等項目均可開發出CCER(國家核證減排量),并在全國碳市場交易。

                 2021年,國務院發布了《中國應對氣候變化的政策與行動》和《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》。前者明確提出大力發展可再生能源,在沙漠、戈壁、荒漠地區加快規劃建設大型風電光伏基地項目。后者明確提出了大力實施可再生能源替代,加快構建清潔低碳安全高效的能源體系和全面推進風電、太陽能發電大規模開發和高質量發展。

                 2022年4月,國家能源局、科學技術部發布了《“十四五”能源領域科技創新規劃》,明確將先進可再生能源發電及綜合利用技術列入重點任務。聚焦大規模高比例可再生能源開發利用,研發更高效、更經濟、更可靠的水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能以及海洋能等可再生能源先進發電及綜合利用技術。2022年5月,財政部發布了《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》,明確將可再生能源高比例應用,推動構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統等內容列入重點支持的方向和領域。

                 2022年6月,國家發展改革委等九部門聯合印發了《“十四五”可再生能源發展規劃》,明確提出了圍繞2025年非化石能源消費比重達到20%左右的要求設置的4個目標:一是總量目標,2025年可再生能源消費總量達到10億噸標準煤左右,“十四五”期間可再生能源消費增量在一次能源消費增量中的占比超過50%;二是發電目標,2025年可再生能源年發電量達到3.3萬億千瓦時左右,“十四五”期間發電量增量在全社會用電量增量中的占比超過50%,風電和太陽能發電量實現翻倍;三是消納目標,2025年全國可再生能源電力總量和非水電消納責任權重分別達到33%和18%左右,利用率保持在合理水平;四是非電利用目標,2025年太陽能熱利用、地熱能供暖、生物質供熱、生物質燃料等非電利用規模達到6000萬噸標準煤以上。同時提出了包括城鎮屋頂光伏行動、“光伏+”綜合利用行動、千鄉萬村馭風行動、千家萬戶沐光行動、新能源電站升級改造行動、抽水蓄能資源調查行動、可再生能源規?;嵝袆?、鄉村能源站行動和農村電網鞏固提升行動在內的九大行動。

                 上述政策的出臺進一步明確了未來十年甚至更長時間內,我國可再生能源發展的路徑和具體策略,將有力推動可再生能源產業朝著高質量發展方向邁進。

                 這一時期的相關新聞報道中經常能聽到的熱詞包括“雙碳”目標、碳達峰、碳中和、零碳城市、零碳村鎮、新型電力系統、新型儲能、倍速發展等,比較準確地反映了新發展階段我國可再生能源產業高質量發展方向、發展路線和政策措施。

                 結語

                 回望二十多年的發展歷程可以看出,我國可再生能源的快速規?;l展離不開國家政策支持。我國實現可再生能源高比例發展的總體戰略目標和推動可再生能源規?;l展的初衷從未改變。在不同的發展階段,相關政策的具體目標、實現路線和措施等方面也呈現了不同的變化。展望未來,“雙碳”目標對可再生能源提出了新要求,實現更大規模、更高比例、更高速度、更高水平、更高效率和更好效益將成為未來相當長的時間內我國可再生能源政策發展的總基調??稍偕茉窗l展需順應新時代高質量發展的要求,進一步提升可再生能源占比以助力“雙碳”目標的實現。同時應繼續提高發展質量,并以自身的高質量來推動全社會的高質量發展。

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